审计机关40年 | “六五”至“十四五”：审计服务党和国家工作大局四十年的历史考察

                                     来源：审计观察

习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上强调，“在强国建设、民族复兴新征程上，审计担负重要使命”，要“加强审计领域战略谋划与顶层设计，进一步推进新时代审计工作高质量发展，以有力有效的审计监督服务保障党和国家工作大局。”审计是事关全局的重大政治制度安排，自宪法确立审计制度以来，从“六五”到“十四五”历次“五年规划”的战略部署中都对审计提出了具体任务安排，中国共产党领导下的审计也始终紧紧围绕党的中心任务和路线、方针、政策开展工作，审计内容和重点始终与党中央战略规划重点同频同步，在我国规划治理中发挥了重要功能作用。本文以 “五年规划”的历史脉络为视角，对四十年来审计服务国家治理的功能作用进行历史考察。

 “六五”到“十四五”：审计在党中央战略规划布局中的定位

从1953年的“一五计划”到2021年“十四五规划”，“五年规划”作为将党的主张转化为国家意志的重要桥梁，始终贯穿新中国经济社会发展实践历程，既体现了党中央作为社会主义事业领导核心的卓越治理能力，又体现了在党中央集中统一领导下一张蓝图绘到底的独特制度优势。特别是改革开放以来，党中央领导下编制和实施的九个五年规划，将长远政治理想与阶段性目标结合，总揽全局、精准判断、长远布局、科学安排，其中也包含了对审计制度的部署安排。

（一）历次“五年规划”均有关于审计制度的部署安排

1982年宪法确立了中国特色社会主义审计监督制度后，随即就被写入了改革开放后首个“五年规划”——“六五计划”的审议决议中。此后，从“六五”到“十四五”，每一次体现国家战略意图和阶段性目标举措的“五年规划”中，都有对审计工作的明确部署安排（见表 1）。

表1 “六五”到“十四五”时期五年计划（规划）对审计部署安排梳理

（二）审计在党中央战略规划部署中的定位

从表1中可以看出，审计在党中央战略规划部署中的定位主要有四方面特点。

一是高度重视和持续部署。中国特色社会主义审计制度是在党中央直接领导下，在宪法修订进程中酝酿产生的，一经确立就根植于党和国家工作大局之中，尽管每一份“五年规划”都彰显了不同历史时期经济社会发展的时代特征，阶段性发展目标和发展措施都在不断动态调整，但始终把审计制度作为党和国家工作大局中的重要制度安排寄予厚望。

二是既作为重要监督制度，也作为重要宏观调控手段。从九个五年规划内容来看，均高度突出了审计的监督制度属性。规划文本中提及审计的表述多为“审计监督”：“十二五”规划将审计视为权力运行制约和监督机制的组成部分，“十四五”规划将审计作为党和国家监督体系重要组成部分予以一并部署，提出了形成常态长效的监督合力的目标要求。与此同时，五年规划的战略布局中也多次把审计制度作为宏观调控体系的组成部分予以部署安排，如“八五”计划将加强和改进审计工作列入“加强经济调控体系建设”部分，“十五”计划将加强审计监督工作列入“大力整顿和规范市场经济秩序”部分等。

三是既对审计制度自身完善有要求，又重视发挥审计监督作用。从历次“五年规划”内容来看，既有加强审计立法、健全审计制度机制、探索新的审计业务类型等涉及审计制度自身发展完善和探索创新内容 , 又包括对发挥审计监督功能作用的要求 , 多次使用“加强”“强化”等词语 , 强调发挥审计制度在严肃财经纪律、提高政府预算执行的严肃性、强化政府对权力行使的约束与监督方面的相应作用。

四是既对国家审计工作作出部署安排，也关注社会审计发展。从历次“五年规划”来看，虽然绝大部分关于审计的规定要求都是基于政治制度安排对国家审计工作提出的 , 但随着社会主义市场经济体制的不断完善 , 市场对资源配置的重要作用越来越受到高度重视，国家中长期规划也进一步从指令性计划转向尊重经济社会发展客观情况规律的科学规划和宏观调控，因此在“十一五”规划、“十二五”规划、“十三五”规划中都强调了要大力发展、规范发展社会审计等经济鉴证类专业服务。

 “五年规划”视角下审计服务党和国家工作大局的历史进程

1982年至今，党中央基于对阶段性经济社会发展形势环境的精准分析和科学预判，研究制定了九个“五年规划”，形成了不同历史阶段中国特色社会主义事业发展的行动纲领。“五年规划”宏伟蓝图逐步得到落实的几十年 ,审计在服务保障党和国家工作大局及战略部署方面发挥了重要作用 , 结合“五年规划”内容和中国审计发展史 ,可以分为以下五个时期。

一、“六五”至“七五”时期（1981-1990 年）
适应党和国家工作重心转移和社会主义经济体制转变，审计在严肃财经纪律、提高经济效益方面发挥了重要作用

 “六五”计划和“七五”计划是伴随着党和国家工作重心转移和社会主义经济体制改革全面深入推进相继制定的，充分反映了中国经济社会发展战略变化和社会主义市场经济体制逐步由旧模式向新模式转换的时代要求。两个“五年规划”坚持“以提高经济效益为中心”，特别聚焦转型期财经管理混乱、严重违纪案件频发现象，强调结合企业的调整和整顿加强财务管理和严格财经纪律。

这一时期，刚刚组建的审计机关，高度关注财经法纪和经济效益问题，围绕制约当时经济改革发展的突出问题，以查错纠弊为工作重心，开创性地对天津铁厂等4家单位开展试审工作，随后开展了财务收支审计、行业审计、经济效益审计等，查出了预算外资金使用、企业损失浪费以及严重违反各项财经规章制度和纪律等行为，在严肃财经法纪、提高企业效益、完善财政经济管理机制制度方面产生了良好效果。

二、“八五”至“九五”时期（1991—2000 年）
适应社会主义市场经济体制转变，审计制度作为宏观调控体系组成部分在服务经济改革方面充分发挥重要作用

 “八五计划”全称为《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，是我国首次探索将长远规划和中期计划安排相结合的战略规划治理方式。即以“三步走”总体战略部署为宏观指引，将20世纪末的十年作为实现“第二步”战略目标的十年，这标志着党和国家开始更加重视规划部署的长期性、延续性，注重从长期经济发展趋势目标来确定五年计划，并在部署中强调了有步骤地建立宏观调控体系和制度，并将加强和改进审计工作列入“加强经济调控体系建设”部分。

这一时期，党中央战略部署变化对该时期的审计制度和审计实践产生了重要影响。《审计工作发展纲要（1991—1995 年）》明确提出，审计监督是宏观调控体系的重要组成部分。审计人员以微观审计结果为依据，从宏观调控大局出发，对审计发现的具有类型化、趋势化的重大问题，开展分析研究，向各级政府和有关部门单位提供建议，以推动完善政策、法律和各项改革措施，监督和保障宏观调控措施的落实，并促进其改进和完善。

三、“十五”至“十一五”时期（2001—2010 年）
适应权力制约监督和反腐败斗争要求，审计机关全面审计、突出重点、注重发现大案要案线索，促进廉政建设和民主法治

进入新世纪后的“五年规划”，围绕国民经济结构调整重要阶段、改革攻坚阶段的突出问题，以及中国加入世贸组织所产生的全新挑战和问题，更加注重发挥相关机制制度作用，尤其是围绕整顿规范市场经济秩序、加强权力制约监督、深入开展反腐败斗争等方面，对审计机关提出更高要求。

这一时期，我国面临着社会主义市场经济发展环境的开放搞活和经济结构深入调整转型，审计在国家治理体系中的功能需求定位开始随之转变，中央领导同志多次向审计机关提出了全面审计、突出重点、查处大案要案的要求，审计署确立了“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，并且强调“全面审计，突出重点”的核心是“突出重点”，旨在通过抓住重大问题一查到底的震动效应，最大限度发挥审计监督的震慑和预防效果。审计机关紧紧围绕反腐败斗争要求和我国市场经济转轨期工作重心，以打假治乱为重点，全面揭示和反映了经济运行中的财政财务收支舞弊和腐败等现象。随着党中央对审计在加强权力制约监督、促进廉政建设和推进社会主义民主法治等方面的功能作用有了新的更高要求，必须进一步调整国家审计业务布局，努力探索创新审计业务类型和审计组织管理形式，着力发挥审计在国家经济社会健康运行方面的作用。

四、“十二五”至“十三五”时期（2011—2020 年）
适应党的十八大以来国家治理要求，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用

 “十二五”和“十三五”时期，是党的十八大以来新时代中国特色社会主义事业取得历史性成就和里程碑式变革的十年，尤其是“十三五”规划正确把握国内外经济发展环境和条件的重大转变，明确“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，立足新发展理念，对新时代党和国家各项事业建设发展作出科学完整的战略部署，坚持战略性与操作性平衡、约束性与指导性协调、全面与重点统一，更加具有科学性。

这一时期，以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，组建了中央审计委员会，对改革审计管理体制、完善审计制度等作出了一系列重要决策部署。两个“五年规划”对国家审计工作的战略部署也更加深入具体，既对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出部署，又强调审计全覆盖，部署了一系列审计业务类型和制度探索创新的相关内容，还首次强调了审计要对规划实施进行监督。党中央对审计工作的领导更加有力，审计监督效能显著提升，审计整改成效显著增强，监督合力有效形成。审计机关紧紧围绕党中央各项决策要求，认真履行各项体制改革任务，通过依法全面履行审计监督职责，加大对政策措施贯彻落实促进力度，加强对各领域重点资金、重大项目监督约束，推动促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉。

五、“十四五”时期（2021 年至今）
深化审计规律性认识，坚持围绕“国之大者”、总体国家安全观、以人民为中心的发展思想和促进党的自我革命开展审计

 “十四五”规划对实现第二个百年奋斗目标作出了分两个阶段推进的战略安排，并充分结合对未来一个时期国内外经济社会发展趋势的精准预判和规律性认识，紧紧把握了当前经济社会发展的重大问题，围绕新发展理念，确定了新阶段经济工作的基本思路、目标方略、重点战略任务和 2035 年远景目标，对 “十四五”时期以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴作出系统谋划和战略部署。

新征程新布局对审计事业提出了新目标新要求，审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》，紧紧围绕国家“十四五”规划纲要，紧密结合审计实践提出了新发展阶段审计事业的指导思想、基本原则、主要目标和具体任务，明确要根据我国经济社会发展目标，把党中央集中统一领导落实到审计事业发展全过程和各环节，依法全面行使审计监督权，“治已病、防未病”，充分发挥好审计对国家“十四五”规划纲要贯彻实施的监督作用。审计署党组也强调，要始终坚持围绕“国之大者”、围绕总体国家安全观、围绕以人民为中心的发展思想、围绕促进党的自我革命开展审计，把强化财政财务收支主责主业当作看家本领，把沿着“政治—政策—项目—资金”主线进行研究型审计当作必由之路，真正推动把制度优势转化为治理效能。

 “五年规划”视角下 审计服务党和国家工作大局的路径经验

重视总结历史经验是历史唯物主义的基本表现和中国共产党的优良传统。审计事业事关全局，总结国家审计四十年来的制度探索和实践经验，把握历史规律，对于新时代审计事业创新发展具有重要意义。通过以“五年规划”为视角梳理审计在党中央战略规划布局中的定位和服务大局历史进程，可以发现，在服务党和国家工作大局方面具有以下四方面路径经验。

一是坚决按照党中央意图安排审计。从历史经验出发，党和国家工作大局就是审计工作的着力点。习近平新时代中国特色社会主义思想蕴含着鲜明的大局观，习近平总书记一再强调，“对国之大者要心中有数，关注党中央在关心什么、强调什么”。胸怀“两个大局”是我们谋划审计事业的基本出发点，在不同的发展阶段，随着全党中心工作和国家发展战略部署的转变，审计人员必须从战略和全局的高度深刻认识和掌握党中央赋予审计的职责定位，及时、准确地调整审计目标定位和工作思路重点，切实按照党中央意图安排审计，以实现党的工作重点抓什么、审计就审什么，想党中央之所想、急党中央之所急。

二是进一步加强对党中央重大战略规划部署的审计力度，把讲政治贯穿审计工作始终。审计应当坚持围绕“国之大者”进行全面审计，深刻领会党中央一切重大战略规划和重大决策部署内蕴的政治意图、战略规划和人民意愿，进一步强化对党中央确定的重大战略规划、重大部署举措、重大资金项目的审计力度，确保政令畅通。尤其是“十四五”时期新阶段新征程，审计机关要紧紧围绕党中央决策部署，坚持稳中求进工作总基调，贯彻新发展理念，紧紧围绕“十四五”时期党和国家中心工作和重点战略任务开展审计，善于从政治视角审视问题，善于分析把握系统全局和政策方向，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，从错综复杂的利益冲突、对立矛盾关系中把握政治逻辑，通过揭示经济问题、经济责任，反映政策缺陷、政治问题、政治使命和责任，保障党中央决策部署、政治意图和战略目标有效实现，维护国家财产安全和经济安全。

三是更加注重全面监督党中央中长期战略规划贯彻实施。党的十八大以来，“五年规划”体系更加完善，行政强制性和绝对量化指标减少，“五年规划”更加注重系统性、宏观性、战略性。因此，也相应设计了更加健全的规划实施机制，更加重视科学运用专门监督力量来促进规划落实。“十三五”和“十四五”规划都在规划实施章节部分，强调了发挥审计机关对推进规划实施的审计监督作用。因此，在新发展阶段，审计不再仅仅关注某个具体行业领域中的监督任务和职能作用，而是全面把握党中央中长期战略规划的总体布局和规划任务，全面监督规划实施，及时揭示和反映形势变化和风险演化。

四是拿出更加过硬的专业能力、审计成果和职业精神。步入新阶段新征程，面临着更加错综复杂的国内外环境和发展态势，更加富有战略性、前瞻性、创新性的工作谋篇布局，审计事业要想更加有效地服务于国家治理，必须拿出更加过硬的专业能力和水平，更加敢审敢严、敢于担当作为的职业精神，以及更加做深做实做细做透的高质量审计成果，以闯关夺隘的锐气、披荆斩棘的勇气、不畏重担的责任感、逢山开路遇水架桥的精气神，为服务党和国家工作大局作出新的更大贡献。（作者刘誉泽单位系审计署审计科研所）